محمود خدری
رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال اطلاق تبصره (۳) ماده (۶) آییننامه اجرایی قانون ساماندهی مبادلات مرزی، از منظر صیانت از اصل حاکمیت قانون و جلوگیری از توسعه حکم قانون از طریق آییننامه، رأیی قابل دفاع و منطبق با مبانی حقوق عمومی است. این رأی، در چارچوب نظارت بر مشروعیت مقررات اداری، گامی در جهت جلوگیری از تجاوز آییننامه به حدود قانون به شمار میآید.
با این همه، در کنار استحکام حقوقی دادنامه، یک واقعیت مهم اجرایی را نمیتوان نادیده گرفت: اجرای چنین رأیی، بدون پیشبینی سازوکارهای جایگزین و فراهم کردن زیرساختهای لازم، ممکن است خود به منشأ ابهام، اختلال و حتی گسترش بینظمی در حوزه مبادلات مرزی تبدیل شود. نکتهای که در متن دادنامه، دستکم به آثار عملی آن، توجهی کافی نشده است.
ابهام نخست: رأیی که زیرساخت اجرای آن وجود ندارد
نخستین چالش آن است که اجرای مفاد این دادنامه، مستلزم ایجاد زیرساختهای گسترده فنی، اداری و گمرکی است. اگر قرار باشد خروج کالا از استانهای مرزی، در برخی موارد، مستلزم پرداخت حقوق ورودی یا انجام تشریفات قانونی باشد، این پرسش اساسی مطرح میشود که این فرآیند در عمل در کجا و توسط کدام مرجع باید انجام شود؟
برای نمونه، در مسیر خروج کالا از استان بوشهر به استان فارس، نه گمرک اجرایی مشخصی پیشبینی شده، نه سامانهای برای ارزیابی کالا وجود دارد، نه محل معینی برای وصول حقوق ورودی و نه سازوکار روشنی برای انجام تشریفات گمرکی. بنابراین، رأیی که در سطح حقوقی صحیح است، در سطح اجرا با خلأیی جدی روبهروست؛ خلأیی که میتواند آن را در عمل با مشکل قابلیت اجرا مواجه سازد.
تجربه گذشته چه میگوید؟
چالش دوم، ناظر به واقعیتی است که سالها در میدان عمل مشاهده شده است. تجربه نشان داده که حتی در دوران اعتبار تبصره (۳) ماده (۶) نیز بخش قابل توجهی از کالاهای خارجی، نه از مجاری رسمی و کنترلشده، بلکه از مسیرهای غیرقانونی و توسط خودروهای موسوم به «شوتی» به سراسر کشور منتقل میشد. حضور گسترده این کالاها در بازار استانهای غیرمرزی، از جمله تهران، خود بهترین شاهد آن است که محدودیتهای موجود، بهتنهایی توان مقابله مؤثر با انتقال غیرقانونی کالا را نداشتهاند.
اکنون در چنین وضعیتی، حذف بخشی از نظام کنترلی موجود، بدون آنکه نظام جایگزینی برای رهگیری کالا، نظارت بر جابهجایی آن و تعیین فرآیندهای شفاف اجرایی طراحی شود، این نگرانی را بهوجود میآورد که شبکههای حمل غیرقانونی کالا بار دیگر تقویت شوند.
بازگشت «شوتی»ها؛ فقط یک مسئله گمرکی نیست
توسعه مجدد پدیده خودروهای شوتی، صرفاً یک مسئله اقتصادی یا گمرکی نیست. این پدیده دارای ابعاد اجتماعی، انتظامی و حتی امنیتی است. افزایش قاچاق سازمانیافته، تضعیف نظارت دولت بر زنجیره توزیع کالا و تشدید تصادفات رانندگی، تنها بخشی از پیامدهای آن است. سالهاست تعقیب و گریزهای جادهای و رفتارهای پرخطر مرتبط با این نوع حملونقل، جان بسیاری از شهروندان را گرفته و خسارات قابل توجهی بر جامعه تحمیل کرده است.
از این رو، نگرانی اصلی آن نیست که دیوان چرا مقررهای خلاف قانون را ابطال کرده است؛ نگرانی اصلی آن است که چرا همزمان با حذف یک سازوکار، هیچ تمهید مؤثری برای جایگزینی آن اندیشیده نشده است.
خلأیی که دولت باید پر کند
از منظر سیاستگذاری عمومی، انتظار میرفت همزمان با ابطال اطلاق این مقرره، دستگاههای مسئول نیز مکلف شوند دستورالعملها و سازوکارهای اجرایی لازم را تدوین و مستقر کنند تا خلأ ناشی از حذف مقرره سابق، به بروز مشکلات تازه منجر نشود.
البته روشن است که وظیفه دیوان عدالت اداری، صرفاً رسیدگی به انطباق یا عدم انطباق مقررات با قانون است، نه طراحی سازوکار اجرایی. اما آثار عملی چنین آرایی ایجاب میکند که دولت و مراجع ذیربط، اجرای رأی را صرفاً در سطح حذف یک متن حقوقی متوقف نکنند، بلکه همزمان، نظام جایگزین، مقررات تکمیلی و زیرساختهای لازم را نیز فراهم آورند.
راهکار منطقیتر: وصول حقوق ورودی در مرز، نه در بین استانها
در نهایت، به نظر میرسد راهکار مناسبتر آن باشد که اگر قانونگذار یا دولت بر وصول حقوق ورودی و عوارض مربوط به کالاهای موضوع قانون ساماندهی مبادلات مرزی اصرار دارد، این مبالغ در همان مرحله ورود کالا از مرزهای رسمی و در قلمرو گمرکی کشور تعیین، محاسبه و وصول شود، نه هنگام جابهجایی کالا میان استانها.
این راهکار از چند جهت برتری دارد:
- در مبادی ورودی کشور، زیرساختهای فنی و سامانههای گمرکی از پیش وجود دارد
- ارزیابی کالا، وصول حقوق ورودی و انجام تشریفات قانونی در همان نقطه ورود، امکانپذیر و کمهزینهتر است
- نیروی انسانی متخصص و بسترهای قانونی لازم در مرزهای رسمی مستقر است
- از ایجاد ایستگاههای کنترلی جدید در محورهای بیناستانی جلوگیری میشود
- شفافیت، امکان نظارت و قابلیت رهگیری کالا افزایش مییابد
- و مهمتر از همه، زمینه برای گسترش حملونقل غیرقانونی، فعالیت خودروهای شوتی و پیامدهای جانی و مالی ناشی از آن کاهش مییابد.
جمعبندی
دادنامه مورد بحث، از حیث حقوقی در مسیر اجرای صحیح قانون صادر شده و از این منظر شایسته دفاع است؛ اما درستی حقوقی، بدون امکانپذیری اجرایی، نمیتواند به موفقیت عملی بینجامد. اگر خلأ ناشی از ابطال مقرره پیشین با زیرساختهای مناسب، سامانههای نظارتی و مقررات تکمیلی جبران نشود، این خطر وجود دارد که نتیجه عملی رأی، نه انتظام بیشتر، بلکه افزایش قاچاق، تقویت شبکههای حمل غیرقانونی و تحمیل هزینههای اقتصادی و اجتماعی بیشتر بر کشور باشد.
به بیان روشنتر، مسئله امروز صرفاً ابطال یک تبصره نیست؛ مسئله آن است که پس از ابطال، چه چیزی قرار است جای آن را بگیرد.