مرتضی فاخری
وقتی از مناطق آزاد سخن گفته میشود، در ذهن بسیاری از مردم ایران پیش از هر چیز تصویر خودروهای خارجی، لوکس و مدرن با پلاکهای خاص نقش میبندد. این تصویر، اگرچه برای مصرفکنندگان جذاب است، اما نشاندهنده فاصلهای عمیق میان فلسفه اصلی ایجاد مناطق آزاد و واقعیت امروز آنها در ایران است. مناطقی که قرار بود پایگاه تولید، صادرات، جذب سرمایه و انتقال فناوری باشند، در افکار عمومی بیشتر به محلی برای تردد و خرید خودروهای وارداتی تبدیل شدهاند.
این وضعیت پرسش مهمی را پیش میکشد: چگونه مناطقی که باید موتور محرک اقتصاد باشند، به نماد واردات کالاهای مصرفی، بهویژه خودرو، بدل شدند؟
فلسفه اصلی مناطق آزاد
در جهان، مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با هدف توسعه صادرات، جذب سرمایهگذاری خارجی، ایجاد اشتغال مولد، انتقال فناوری و پیوند اقتصاد ملی با بازارهای جهانی شکل گرفتند. ریشه تاریخی این مناطق به بندر آزاد تریست در قرن هجدهم بازمیگردد، اما گسترش جدی آنها پس از جنگ جهانی دوم و با تغییر رویکرد کشورها از جایگزینی واردات به توسعه صادرات اتفاق افتاد.
تجربه کشورهایی مانند چین، مالزی، سنگاپور و امارات متحده عربی نشان میدهد که مناطق آزاد زمانی موفق میشوند که به عنوان آزمایشگاهی برای سیاستهای اقتصادی نوین عمل کنند. چین بخش مهمی از صادرات و تولید صنعتی خود را از مسیر مناطق آزاد پیش برد. مالزی نیز سهم قابل توجهی از صادرات و سرمایهگذاری خارجی خود را از همین مناطق جذب کرده است. سنگاپور با تکیه بر زیرساختهای لجستیکی و مقررات شفاف، به یک قطب مالی و تجاری جهانی تبدیل شد و امارات با توسعه منطقه آزاد جبلعلی، مسیر تنوعبخشی به اقتصاد خود را هموار کرد.
در همه این نمونهها، مناطق آزاد محلی برای تولید، تجارت هدفمند و اتصال به اقتصاد جهانی بودهاند، نه صرفاً مکانی برای ورود کالاهای مصرفی.
تعدد اهداف و ضعف حکمرانی
در ایران نیز قوانین بالادستی اهداف گستردهای برای مناطق آزاد تعیین کردهاند؛ از عمران و آبادانی و جذب سرمایهگذاری گرفته تا ایجاد اشتغال، توسعه صادرات، تنظیم بازار کالا و حضور فعال در بازارهای منطقهای و جهانی. این اهداف در ظاهر جامع و توسعهگرا هستند، اما در عمل، تعدد و گاه ناسازگاری آنها به یکی از مشکلات اصلی تبدیل شده است.
وقتی از یک منطقه آزاد انتظار میرود همزمان زیرساخت بسازد، سرمایه خارجی جذب کند، صادرات را افزایش دهد، اشتغال ایجاد کند و بازار کالا را تنظیم کند، تمرکز مدیریتی از بین میرود. نتیجه این میشود که مدیران به سمت سادهترین، سریعترین و زودبازدهترین مسیرها حرکت میکنند؛ یعنی واردات کالاهای مصرفی.
از سوی دیگر، نبود شفافیت در گزارشهای مالی و عملکردی مناطق آزاد، ضعف نظارت و نبود بانکهای اطلاعاتی دقیق باعث شده ارزیابی واقعی عملکرد این مناطق دشوار باشد. در چنین فضایی، اهداف تولیدی و صادراتی به حاشیه میروند و فعالیتهای وارداتی، بهویژه واردات خودرو، جای آنها را میگیرند.
خودرو؛ نماد انحراف از مأموریت اصلی
خودرو در ایران به مهمترین نماد این انحراف تبدیل شده است. محدودیتهای طولانیمدت واردات خودرو، انحصار در بازار داخلی، قیمتهای بالا و کیفیت نارضایتبخش تولیدات داخلی باعث شده خودروهای مناطق آزاد برای بسیاری از مردم جذاب باشند. در چنین شرایطی، مناطق آزاد به جای آنکه ویترین تولید و صادرات باشند، به ویترین خودروهای خارجی تبدیل شدهاند.
از دهه ۱۳۷۰ که واردات خودرو به شکل جدیتر مطرح شد، همواره این پرسش وجود داشت که چرا خودروهای خارجی فقط در مناطق آزاد تردد میکنند و مردم سرزمین اصلی از دسترسی به آنها محروماند. همین نگاه مصرفگرایانه به تدریج در ذهن جامعه و حتی سیاستگذاران تثبیت شد. امروز برای بخش بزرگی از افکار عمومی، مناطق آزاد بیش از آنکه یادآور تولید، صادرات و سرمایهگذاری باشند، با خرید و تردد خودروهای وارداتی شناخته میشوند.
قوانین تردد خودروهای مناطق آزاد نیز اگرچه آنها را به محدوده جغرافیایی مشخصی محدود کرده، اما در عمل بازار خاصی در این مناطق ایجاد کرده است. خودروهای پلاک سفید و مجوزهای موقت خروج از منطقه، به بخشی از جذابیت گردشگری و سرمایهگذاری در مناطقی مانند کیش و قشم تبدیل شدهاند.
این وضعیت نه تنها شکاف اقتصادی میان مناطق آزاد و سرزمین اصلی را برجسته میکند، بلکه تصویر جامعهای مصرفزده را نشان میدهد که در آن نمایش کالای لوکس بر تولید و کار مولد غلبه کرده است.
آمارهایی که از ناکامی میگویند
گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس نیز تصویری روشن از ناکامی مناطق آزاد ایران ارائه میدهد. بر اساس این گزارشها، سهم مناطق آزاد از صادرات غیرنفتی کشور حدود یک درصد، از تولید کل کشور حدود یک درصد و از واحدهای تولیدی فعال کمتر از سه درصد است.
این در حالی است که وسعت مناطق آزاد چند برابر شهرکهای صنعتی کشور است، اما اشتغالزایی شهرکهای صنعتی به مراتب بیشتر از مناطق آزاد بوده است.
این آمار نشان میدهد مناطق آزاد ایران در تحقق اهداف مولد خود موفق نبودهاند. به جای تبدیل شدن به موتور تولید و صادرات، بخش مهمی از فعالیت آنها به واردات کالاهای مصرفی، خدمات کمبازده و گردشگری متکی شده است. وابستگی مالی مناطق آزاد به واردات نیز این چرخه را تقویت کرده است. وقتی درآمد این مناطق از واردات تأمین میشود، انگیزه برای توسعه تولید صادراتمحور کاهش مییابد.
در چنین شرایطی، سرمایهگذاران نیز به جای ورود به حوزههای بلندمدت و مولد، به سمت سودهای سریع ناشی از واردات و فروش کالاهایی مانند خودرو جذب میشوند. زیرساختهای صنعتی و صادراتی نیز مغفول میمانند و مناطق آزاد به جای آنکه از بروکراسی سرزمین اصلی رها باشند، خود گرفتار همان محدودیتها و ساختارهای اداری میشوند.
چرا بازار رقابتی شکل نگرفت؟
یکی از پرسشهای مهم این است که اگر مردم از رقابت در بازار خودرو استقبال میکنند و مصرفکنندگان خواهان تنوع و کیفیت بیشتر هستند، چرا بازار رقابتی واقعی شکل نگرفته است؟ پاسخ را باید در ترکیبی از قوانین پیچیده، سیاستهای متناقض، نبود شفافیت، ضعف حکمرانی و منافع شکلگرفته در وضع موجود جستجو کرد.
جریان واردات خودرو در مناطق آزاد، شبکهای از ذینفعان ایجاد کرده که از وضعیت فعلی سود میبرند. این گروهها هرگونه اصلاح بنیادین را تهدیدی برای منافع خود میدانند و با ابزارهایی مانند لابیگری، فشار رسانهای و اثرگذاری بر تصمیمگیریها، در برابر تغییر مقاومت میکنند. در نبود اطلاعات دقیق از میزان واردات، عرضه، تقاضا و آثار اقتصادی این روند، سیاستگذاری نیز بیشتر سلیقهای و مقطعی میشود.
آزادسازی واردات؛ راهحل یا تکرار خطا؟
مصوبات مربوط به آزادسازی واردات خودرو یا تبدیل پلاک خودروهای مناطق آزاد به پلاک ملی میتواند در کوتاهمدت عرضه خودرو را افزایش دهد، اما اگر بدون برنامهریزی بلندمدت اجرا شود، ممکن است تنها به افزایش واردات، خروج ارز و تقویت نقش نمایشی مناطق آزاد منجر شود.
واردات زمانی مفید است که در خدمت رقابتپذیری، ارتقای کیفیت و کاهش قیمت باشد. اگر واردات صرفاً جایگزین تولید داخلی شود، نه تنها صنعت خودرو اصلاح نمیشود، بلکه وابستگی به خارج نیز افزایش مییابد. از نگاه اقتصادی، راه درست ایجاد رقابت همراه با حمایت هوشمندانه از تولید داخلی است؛ یعنی واردات باید محرک اصلاح تولید باشد، نه عامل حذف آن.
در عین حال، ملاحظات اجتماعی نیز اهمیت دارد. هر تغییر در سیاستهای خودرویی و مناطق آزاد باید آثار خود بر مصرفکنندگان، کارگران، قطعهسازان و اقشار کمدرآمد را در نظر بگیرد. سیاست اقتصادی زمانی پایدار میماند که منافع آن عادلانه توزیع شود و پشتوانه اجتماعی داشته باشد.
راه برونرفت
مناطق آزاد ایران هنوز میتوانند به فرصت توسعه تبدیل شوند، اما این امر نیازمند بازنگری جدی در حکمرانی آنهاست. اهداف مولد باید در اولویت قرار گیرد، معافیتها هدفمند شود، زیرساختهای تولید و صادرات تقویت گردد و شفافیت مالی و عملکردی به اصل اساسی مدیریت این مناطق تبدیل شود.
همچنین باید میان همه ذینفعان، از خودروسازان و قطعهسازان تا واردکنندگان، مصرفکنندگان و کارشناسان مستقل، گفتوگویی واقعی شکل گیرد. بدون چنین اصلاحی، مناطق آزاد همچنان در حسرت ایفای نقش موتور توسعه باقی میمانند و تنها به ویترینی درخشان برای نمایش کالاهای لوکس تبدیل خواهند شد؛ ویترینی که هرچند چشمنواز است، اما نمیتواند جای یک اقتصاد پویا، مولد و رقابتپذیر را پر کند.