جمشید شکوهی | کارشناس حقوقی و مدیر اسبق بازرسی ورسیدگی به شکایات سازمان جهاد کشاورزی استان بوشهر
مدتهاست در استان بوشهر، در پی بروز مشکلات اجرایی و شکلگیری نارضایتیهای عمومی، شاهد آن هستیم که رییس کل محترم دادگستری استان، با رویکردی مسئولانه و دغدغهمند نسبت به حقوق مردم، برای حل یا پیگیری مشکلاتی ورود میکند که تازه ترین آن سرکشی سرزده از جایگاههای سوخت و نظارت بر توزیع بنزین بود.
بدون تردید، اهتمام مقام عالی قضایی استان به مسائل مردم و حساسیت نسبت به تضییع حقوق عمومی، شایسته تقدیر است. چنانچه در عملکرد یک دستگاه اجرایی، تخلف، ترک فعل، استنکاف از اجرای قانون یا تضییع حقوق مردم رخ داده باشد، ورود دستگاه قضایی در حدود صلاحیتهای قانونی، اقدامی ضروری و قابل دفاع است.
اما در کنار این واقعیت، یک پرسش اساسی و جدی همچنان باقی است: چرا مشکلات اجرایی باید آنقدر استمرار پیدا کنند که نهایتا عالیترین مقام قضایی استان برای حل آنها وارد میدان شود؟
این پرسش، بیش از آنکه متوجه دستگاه قضایی باشد، متوجه نظام مدیریت اجرایی و نظام نظارت و بازرسی استان است. اگر نظارت بهموقع انجام میشد، چرا مسئله به دادگستری رسید؟
یکی از فلسفههای اصلی وجود نهادهای نظارتی، پیشگیری از بروز تخلف، شناسایی انحرافات، کشف ضعفهای مدیریتی و جلوگیری از تبدیل مشکلات کوچک به بحرانهای اجتماعی است.
در ساختار اداری استان، نهادهایی همچون اداره کل بازرسی استان و اداره کل بازرسی و رسیدگی به شکایات استانداری و واحدهای بازرسی دستگاههای اجرایی، هر یک حسب وظایف و اختیارات قانونی خود، مسئولیت مهمی در حوزه نظارت، بازرسی، دریافت و بررسی شکایات و پیگیری عملکرد دستگاههای اجرایی دارند. بنابراین، وقتی یک مشکل اجرایی برای مدت طولانی ادامه پیدا میکند، مردم نسبت به آن معترض میشوند، رسانهها آن را مطرح میکنند و در نهایت موضوع به رییس کل دادگستری استان ارجاع میشود، طبیعی است که علاوه بر دستگاه اجرایی مربوط، باید عملکرد نظام نظارت پیشینی و پیشگیرانه نیز مورد پرسش قرار گیرد.
پرسش این نیست که چرا مدیرکل دادگستری ورود کرده است. پرسش این است که چرا پیش از ورود ایشان، مسئله در فرآیندهای نظارتی استان شناسایی و حل نشده است؟
این پرسش، مطالبهای منطقی، قانونی و کاملا در راستای تقویت نظام حکمرانی و پاسخگویی عمومی است. بازرسی نباید منتظر شکایت عمومی بماند. نظارت موثر، نظارتی است که قبل از بحران عمل کند. اگر یک مشکل اداری یا اجرایی ماهها یا حتی سالها ادامه داشته باشد و آثار آن برای مردم و جامعه محلی کاملا محسوس باشد، انتظار منطقی این است که دستگاههای نظارتی، بدون آنکه الزاما منتظر شکلگیری موج نارضایتی عمومی یا ورود رسانهها باشند، موضوع را شناسایی و از دستگاه مسئول توضیح بخواهند.
اگر چنین نظارتی صورت گرفته است، نتیجه آن چه بوده است؟ اگر گزارش یا تذکری صادر شده، دستگاه اجرایی چه اقدامی انجام داده است؟ اگر اقدامی انجام نشده، چه کسی پیگیر اجرای آن بوده است؟ و اگر اساساً مسئله در فرآیندهای نظارتی شناسایی نشده است، علت آن چیست؟ اینها پرسشهایی است که بهطور مشخص باید از اداره کل بازرسی استان، اداره کل بازرسی و رسیدگی به شکایات استانداری و واحدهای بازرسی دستگاههای اجرایی مربوط پرسیده شود.
البته طرح این پرسشها به معنای انتساب تخلف یا قصور قطعی به هیچ یک از این دستگاهها نیست، بلکه دقیقا به معنای مطالبه شفافیت درباره فرآیند نظارت و نتیجه عملکرد نظارتی است.
تفاوت نظارت با ورود پس از بحران
یکی از آسیبهای احتمالی در نظام اداری این است که نظارت، زمانی فعال شود که مشکل به مرحله بحران رسیده باشد.در حالی که نظارت واقعی باید پیش از آنکه مردم ناچار به تجمع، اعتراض، رسانهای کردن موضوع یا مراجعه به مقام قضایی شوند، علائم مشکل را شناسایی کند.
اگر دستگاهی در اجرای وظیفه قانونی خود با مشکل مواجه است، بازرسی داخلی آن دستگاه باید آن را ببیند. اگر دستگاهی به شکایات مردم پاسخ مناسب نمیدهد، واحدهای رسیدگی به شکایات باید آن را بررسی کنند. اگر مشکل از ضعف مدیریت یا اجرای ناقص مقررات ناشی میشود، نهادهای نظارتی استان باید آن را شناسایی و گزارش کنند. و اگر دستگاه اجرایی پس از تذکر و گزارش نظارتی همچنان به وظیفه قانونی خود عمل نمیکند، آنگاه موضوع میتواند حسب مورد در اختیار مراجع قانونی و قضایی قرار گیرد.
اما اگر همه این مراحل طی نشود و مسئله مستقیما به رییس کل دادگستری استان برسد، باید پذیرفت که یک حلقه مهم از زنجیره نظارت و پاسخگویی نیازمند آسیبشناسی است. رییس کل دادگستری نباید جایگزین مدیر اجرایی شود در این میان، یک نکته مهم نباید نادیده گرفته شود. اینکه رییس کل دادگستری برای حل مشکل مردم ورود میکند، به خودی خود امر نادرستی نیست؛ بلکه در مواردی که حقوق عمومی در معرض تضییع قرار گرفته یا احتمال ترک فعل و تخلف وجود دارد، میتواند نشانه حساسیت دستگاه قضایی نسبت به حقوق مردم باشد. اما نباید این ورود به یک رویه دائمی برای حل مسائل اجرایی استان تبدیل شود. قاضی القضات استان باید در جایگاه قانونی خود باقی بماند و مدیر دستگاه اجرایی نیز در جایگاه قانونی خود پاسخگو باشد.
اگر برای حل هر مشکل اجرایی، نهایتا چشم مردم به دستور رییس کل دادگستری باشد، بهتدریج این تصور شکل خواهد گرفت که دستگاههای اجرایی زمانی به وظایف خود عمل میکنند که دستگاه قضایی وارد موضوع شود. این وضعیت، نه برای دستگاه اجرایی مطلوب است، نه برای دستگاه قضایی و نه برای مردم.
یک پرسش جدی از دستگاههای نظارتی استان، امروز شاید لازم باشد به جای آنکه صرفا بپرسیم، رییس کل دادگستری برای حل این مشکل چه دستوری صادر خواهد کرد؟ سؤال دقیقتر این باشد، چرا این مشکل پیش از رسیدن به دستگاه قضایی، در نظام بازرسی و نظارت استان شناسایی و برطرف نشد؟
و مشخصتر، اداره کل بازرسی استان در خصوص مشکلات مزمن دستگاههای اجرایی چه میزان نظارت پیشگیرانه انجام داده است؟ اداره کل بازرسی و رسیدگی به شکایات استانداری چه تعداد از مشکلات مشابه را شناسایی و به دستگاههای اجرایی مربوطه منعکس کرده و نتیجه پیگیری آنها چه بوده است؟
واحدهای بازرسی دستگاههای اجرایی، پیش از آنکه نارضایتی عمومی شکل بگیرد، چه اقدامی برای اصلاح فرآیندها انجام دادهاند؟
پاسخ به این پرسشها میتواند تصویر روشنتری از کیفیت نظارت در استان ارائه دهد.
شهرستان دیر؛ شاهد مثال
برای نمونه شهرستان دیر، مسئلهای که نباید صرفا قضایی دیده شود. در موضوع اخیر مربوط به صاحبان قایقها و شناورهای صیادی شهرستان دیر نیز، اصل مطالبه مردم و دغدغه معیشتی صیادان کاملا قابل درک است. اما اگر مشکلات مربوط به مجوز شناورها، وضعیت سوخت و سایر مسائل اجرایی برای مدت طولانی ادامه داشته است، باید پرسید چرا این موضوع در سطح دستگاههای اجرایی، فرمانداری، استانداری و نهادهای نظارتی ذیربط به نتیجه نرسیده است؟
اگر در این پرونده تخلف یا ترک فعلی وجود دارد، باید دقیقا مشخص شود کدام دستگاه یا مسئول قانونی وظیفهای داشته و آن را انجام نداده است. اگر خلا قانونی وجود دارد، باید راهکار قانونی ارائه شود.اگر اختلاف بین دستگاهی وجود دارد، مدیریت اجرایی استان باید آن را حل کند. و اگر حقوق مردم تضییع شده یا تخلفی صورت گرفته است، دستگاه قضایی باید در چارچوب قانون با آن برخورد کند.
اما اینکه از ابتدا تا انتها، حل مسئله به ورود رییس کل دادگستری گره بخورد، نمیتواند و نباید به یک الگوی حکمرانی تبدیل شود.
هدف از نگارش این یادداشت، دفاع از دادگستری، با مطالبه تقویت نظارت است، هرچند ممکن است در نگاه اول متناقض به نظر برسد، اما نقد این وضعیت در واقع میتواند دفاع از شان دستگاه قضایی باشد. دادگستری نباید به دلیل ضعف یا کمتحرکی سایر بخشهای اجرایی و نظارتی، بار حل همه مشکلات استان را بر دوش بکشد.
اگر دستگاههای اجرایی وظایف خود را بهدرستی انجام دهند و دستگاههای نظارتی، بهویژه نهادهای بازرسی، نظارت پیشگیرانه و موثر داشته باشند، دستگاه قضایی فرصت و ظرفیت بیشتری خواهد داشت تا بر ماموریت اصلی خود یعنی اجرای عدالت، رسیدگی به تخلفات و جرائم و صیانت از حقوق عمومی تمرکز کند.
بنابراین، افزایش کیفیت نظارت میتواند حتی از حجم ورودهای موردی و اضطراری دستگاه قضایی به مسائل اجرایی بکاهد.
ضرورت پاسحگویی سازمان بازرسی و اداره کل بازرسی استانداری
اما سخن پایانی، مسئله امروز، شخص رییس کل محترم دادگستری استان نیست. مسئله این است که چرا در ساختار اداری استان، مشکلات اجرایی مکررا به مرحلهای میرسند که برای حل آنها باید عالیترین مقام قضایی استان وارد میدان شود؟ اگر این اتفاق یک یا دو مورد بود، میشد آن را یک ورود موردی و استثنایی دانست، اما وقتی این روند تکرار میشود، باید آن را به عنوان یک مسئله ساختاری در حوزه مدیریت، پاسخگویی و نظارت بررسی کرد.
مدیر اجرایی باید پاسخگو باشد. بازرس باید پیشگیرانه عمل کند. دستگاه رسیدگیکننده به شکایات باید شکایت مردم را تا حصول نتیجه دنبال کند و دستگاه قضایی باید آنجا که قانونا موضوع قضایی است، با اقتدار وارد شود. این تقسیم مسئولیت، نه تنها موجب تضعیف هیچ دستگاهی نیست، بلکه شرط سلامت نظام اداری و حکمرانی مطلوب است.
بنابراین، در کنار تقدیر از حساسیت و پیگیری رییس کل محترم دادگستری استان بوشهر نسبت به مشکلات مردم، اکنون زمان آن است که یک مطالبه جدی نیز از اداره کل بازرسی استان، اداره کل بازرسی و رسیدگی به شکایات استانداری و واحدهای بازرسی دستگاههای اجرایی مطرح شود:
نظارت پیشگیرانه کجاست و چرا بسیاری از مشکلات، پیش از آنکه به نارضایتی عمومی و سپس به دستگاه قضایی برسند، شناسایی و حل نمیشوند؟
پاسخ به این پرسش، شاید بسیار مهمتر از صدور یک دستور برای حل یک مشکل موردی باشد، زیرا حل یک مشکل، مردم را برای مدتی آسوده میکند، اما اصلاح نظام نظارت میتواند از تکرار صدها مشکل مشابه جلوگیری کند. و این همان نقطهای است که مطالبهگری رسانهای باید از حل یک مشکل، عبور کند و به مطالبه اصلاح یک فرآیند برسد.